REVISI MAKALAH TENTANG UTANG PEMERINTAH

Tingginya Hasrat Berutang Pemerintah

Jumlah utang pemerintah Indonesia yang terus bertambah dari tahun ke tahun sangat memperihatinkan dan sangat membahayakan. Sebagaimana ditulis dalam Jurnal Ekonomi Ideologis, jumlah utang pemerintah dalam setahun dari September 2011 sampai September 2012 bertambah Rp220,71 trilyun. Akibatnya, stok utang yang menjadi tanggungan rakyat sudah mencapai Rp1975,62 trilyun. Jika dilihat tren pertambahan utang Indonesia, maka hingga akhir tahun 2012 utang dapat menembus angka Rp2000 trilyun.

Semakin besarnya jumlah utang tidak lepas dari hasrat berutang pemerintah yang cukup tinggi. Tahun ini rencana penarikan utang baik melalui penerbitan Surat Utang Negara (SUN) maupun melalui pinjaman luar negeri mencapai Rp325,28 trilyun. Jumlah utang yang ditarik tersebut lebih besar 34,69% dari jumlah pinjaman yang diambil pemerintah pada tahun 2011.

Jumlah utang yang ditarik pemerintah untuk menutupi defisit APBN melonjak sejak tahun 2007 sebesar Rp150,93 trilyun. Pada tahun-tahun sebelumnya jumlah utang yang ditarik pemerintah di bawah Rp100 trilyun. Tahun 2001 misalnya, jumlah utang yang ditarik pemerintah sebesar Rp26,15 trilyun.

Jika dibuat rata-rata selama periode 2001-2010, jumlah utang yang ditarik pemerintah setiap tahunnnya mencapai Rp104,83 trilyun. Sementara periode tahun 2011 jumlah utang yang ditarik Rp241,50 trilyun sedangkan pada tahun 2012 mencapai Rp325,28 trilyun.

Data ini menunjukkan tingginya perkembangan jumlah utang pemerintah dalam beberapa tahun terakhir hingga akan menyentuh angka Rp2000 trilyun, disebabkan meningkatnya hasrat berutang pemerintah sebanyak tiga kali lipat dibandingkan periode 2001-2010.

Di samping ditinjau dari jumlah utang yang ditarik pemerintah semakin bertambah besar, hasrat beruutang pemerintah juga dapat dilihat dari pertambahan jumlah utang yang ditarik setiap tahunnya.

Pada tahun 2012 ini, jumlah utang yang ditarik bertambah Rp83,78 trilyun, yakni dari Rp241,50 trilyun jumlah utang yang ditarik pada 2011 menjadi Rp325,28 trilyun pada tahun ini.

Selama periode 2001-2010, rata-rata pertambahan jumlah utang yang ditarik pemerintah setiap tahunnya mencapai Rp20,50 trilyun. Dengan demikian, pada tahun ini hasrat berutang pemerintaah dilihat dari sisi pertambahan jumlah utang yang ditarik setiap tahunnya meningkat pada tahun ini sebesar empat kali lipat dibandingkan periode 2001-2010.

Berdasarkan data tersebut, maka faktor kunci yang mendorong semakin besarnya perkembangan jumlah utang yang harus ditanggung rakyat akibat semakin tingginya hasrat berutang pemerintah. Jika pemerintah tidak menghentikan hasrat berutang, mungkin saja Indonesia akan mengalami krisis utang yang kini sedang menimpa kawasan Eropa. [Jurnal Ekonomi Ideologis]

I. Utang Atau Pinjaman Dalam Negeri
Utang atau pinjaman dalam negeri adalah setiap pinjaman oleh pemerintah yang diperoleh dari pinjaman dalam negri yang harus di bayar kembali dengan persyaratan tertentu, sesuai dengan masa berlakunya ( Pasal 1 Angka 1 PP Nomor 54 Tahun 2008 tentang tata cara pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negri Oleh Pemerintah )
Pasal 5 PP Nomor 54 tahun 2008 tentang tata cara Pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri oleh Pemerintah menyebutkan :
1. Kegiatan tertentu kementrian Negara/Lembaga meliputi dalam rangka kegiatan pemberdayaan industry dalam negeri dan pembangunan infrastuktur.
2. Kegiatan tertentu pemda melalui penerusan pinjaman meliputi kegiatan dalam rangka pembangunan infrastuktur untuk pelayanan umum dan kegiatan investasi yang menghasilkan penerimaan.
3. Kegiatan tertentu BUMN melalui penerusan pinjaman meliputi kegiatan dalam rangka pembangunan infrastruktur untuk pelayanan umum diluar kerangka pelaksanaan penugasan khusus pemerintah dan kegiatan investasi yang menghasilkan penerimaan.
4. Kegiatan tertentu Perusahaan Daerah melalui penerusan pinjaman ke Pemda terdiri atas pembangunan infrastruktur untuk pelayanan umum dan kegiatan investasi yang menghasilkan penerimaan.

Jadi tidak semua kegiatan dapat dibiayai dengan pinjaman dalam negeri. Kementrian Negara/Lembaga, Pemerintah daerah atau BUMN menyusun rencana kegiatan yang dapat dibiayai dari PDN dengan menggunakan prioritas RJPM untuk disampaikan kepada Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional / Kepala Bppenas.Rencana kegiatan ini kemudian akan dinilai dengan memperhatikan batas maksimum PDN. Jika disetujui, maka rencana kegiatan tersebut akan dimasukan dalam daftar kegiatan prioritas untuk diserahkan kepada Menteri keuangan sebagai bahan pertimbangan dalam pengadaan pembiayaan. menteri keuangan selaku bendahara umum Negara yang ayat 11 diberikan wewenang untuk mengadakan pinjaman dalam negeri (pasal 38 ayat 1 UU Nomor 1 tahun 20004 tentang Perbendaharaan Negara ) dan menyusun rencana batas maksimum PDN selama setahun anggaran ( pasal 7 ayat 1 PP Nomor 54 Tahun 2008 tentang Tata cara Pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri Oleh Pemerintah ). Setelahnya,oleh Kementerian Negara/Lembaga, Pemerintah Daerah atau BUMD,kegiatan prioritas akan dicantumkan dalam rencana kerja dan Menteri Keuangan akan mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran kegiatan yang akan dibiayai PDN.
Selain itu, Menteri Keuangan ( dhi. Dirjen pengelolaan Utang ) juga memiliki kewenangan untuk melakukan seleksi calon pemberi PDN. Memang pada prinsipnya pemberi PDN adalah BUMN ,Pemerintah Daerah dan Perusahaan Daerah, namun tetap harus dilakukan pemilihan pemberi PDN dengan mekanisme pelelangan terbatas atau dengan penunjukan langsung bilamana hanya terdapat satu calon pemberi PDN.
Bagi BUMN atau Perusahaan Daerah yang ingin menjadi calon pemberi PDN Harus memenuhi kualifikasi memiliki laba bersih selama 3 tahun terakhir berturut-turut, mendapat persetujuan dari pihan berwenang sesuai AD/ART, BUMN/Perusahaan Daerah dan memiliki modal yang ditempatkan dan disetor penuh paling sedikit satu triliun rupiah. Sedangkan untuk calon pemberi PDN yang berasal dari Pemda harus memenuhi kriteria telah melakukan pemenuhan urusan wajib sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan, tidak mempunyai tunggakan pembayaran bunga, cicilan pokok dan kewajiban lain terkait dengan pinjaman kepada pihak lain, mendapat persetujuan dari DPRD dan mendapat pertimbangan dari mendagri.
Calon pemberi PDN yang telah memenuhi kriteria diatas dapat mengajukan proposal penawaran kepada Panitia Lelang dengan syarat ditandatangani oleh direksi atau pejabat yang berwenang, bertanggal dan bermaterai cukup serta jangka waktu penawaran tidak kurang dari yang ditetapkan dalam dokumen lelang. Kemudian panitia lelang melakukan evaluasi administratif dan evaluasi pendanaan terhadap proposal penawaran yang diajikan, dan menyusun peringkat hasil evaluasi untuk dilaporkan kepada dirjen pengelolaan utang.
Dalam hal terdapat nilai evaluasi yang sama, panitia lelang melakukan beauty contest dengan mengonfirmasi syarat-syarat dan ketentuan serta kesiapan operasional calon pemberi PDN atau dengan ketentuan-ketentuan lain yang ditetapkan dalam dokumen lelang. Atas usulan panitia lelang, Dirjen Pengelolaan Utang kemudian menetapkan pemenang dan panitia lelang menyampaikan pengumuman tersebut kepada para reserta paling lambat 2 hari setelah menerima surat penetapan pemenang.
Setelahnya Menteri Keuangan dan Direktur Utama BUMN/Perusahaan Daerah atau Kepala Daerah pemenang lelang, menandatangani Naskah Perjanjian PDN yang memuat minimnal jumlah pinjaman, peruntukan pinjaman dan ketentuan serta persyaratan PDN.
Sebagai konsekuensi dari adanya Nskah Perjanjian PDN, PDN dapat ditarik sesuai dengan alokasi anggaran (DIPA) dengan mekanisme APBN, melalui pembayaran langsung,rekening khusus,Letter Of Credit atau pembiayaan pendahuluan.
Disisi lain terdapat kewajiban untuk membayar cicilan pokok, bunga dasn kewajiban lainnya hingga berakhirnya masa pinjaman oleh Menteri Keuangan dan kewajiban untuk melaporkan realisasi penyerapan PDN serta kemajuan fisik kegiatan bagi Kementerian Negara/Lembaga, Pemda, BUMN atau Perusahaan Daerah.
Dari 2005 sampai dengan 2010, posisi utang luar negeri Indonesia secara nominal meningkat sebesar USD65,5 miliar (48,7%). Peningkatan terjadi baik pada utang luar negeri pemerintah maupun swasta. Namun demikian, pada periode yang sama peningkatan utang luar negeri tersebut diikuti peningkatan PDB yang relatif lebih besar yaitu sebesar USD424,0 miliar (146,5%).

II. Utang Luar Negeri
Utang luar negeri Indonesia ada 3 jenis, yaitu utang luar negeri pemerintah, bank sentral dan swasta. Utang luar negeri pemerintah adalah utang yang dimiliki oleh pemerintah pusat, terdiri dari utang bilateral, multilateral, fasilitas kredit ekspor, komersial, leasing dan Surat Berharga Negara (SBN) yang diterbitkan di luar negeri dan dalam negeri yang dimiliki oleh bukan penduduk. SBN terdiri dari Surat Utang Negara (SUN) dan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN). SUN terdiri dari Obligasi Negara yang berjangka waktu lebih dari 12 bulan dan Surat Perbendaharaan Negara (SPN) yang berjangka waktu sampai dengan 12 bulan. SBSN terdiri dari SBSN jangka panjang (Ijarah Fixed Rate / IFR) dan Global Sukuk.
Utang luar negeri bank sentral adalah utang yang dimiliki oleh Bank Indonesia, yang diperuntukkan dalam rangka mendukung neraca pembayaran dan cadangan devisa. Selain itu juga terdapat utang kepada pihak bukan penduduk yang telah menempatkan dananya pada Sertifikat Bank Indonesia (SBI), dan utang dalam bentuk kas dan simpanan serta kewajiban lainnya kepada bukan penduduk.
Utang luar negeri swasta adalah utang luar negeri penduduk kepada bukan penduduk dalam valuta asing dan atau rupiah berdasarkan perjanjian utang (loan agreement) atau perjanjian lainnya, kas dan simpanan milik bukan penduduk, dan kewajiban lainnya kepada bukan penduduk. Utang luar negeri swasta meliputi utang bank dan bukan bank. Utang luar negeri bukan bank terdiri dari utang luar negeri Lembaga Keuangan Bukan Bank (LKBB) dan perusahaan bukan lembaga keuangan termasuk perorangan kepada pihak bukan penduduk. Termasuk dalam komponen utang luar negeri swasta adalah utang luar negeri yang berasal dari penerbitan surat berharga di dalam negeri yang dimiliki oleh bukan penduduk.
Utang merupakan bagian dari Kebijakan Fiskal (APBN) yang menjadi bagian dari Kebijakan Pengelolaan Ekonomi secara keseluruhan.
Tujuan Pengelolaan Ekonomi adalah:
1. Menciptakan kemakmuran rakyat dalam bentuk:
2. Penciptaan kesempatan kerja.
3. Mengurangi kemiskinan.
4. Menguatkan pertumbuhan ekonomi.
5. Menciptakan keamanan.
Pembiayaan APBN melalui utang merupakan bagian dari pengelolaan keuangan negara yang lazim dilakukan oleh suatu negara :
1. Utang merupakan instrumen utama pembiayaan APBN untuk menutup defisit APBN, dan untuk membayar kembali utang yang jatuh tempo (debt refinancing);
2. Refinancing dilakukan dengan terms conditions (biaya dan risiko) utang baru yang lebih baik.
Kenaikan jumlah nominal utang Pemerintah berasal dari :
1. Akumulasi utang di masa lalu (legacy debts) yang memerlukan refinancing yang cukup besar;
2. Dampak krisis ekonomi tahun 1997/1998 :
a) Depresiasi Rupiah terhadap mata uang asing;
b) BLBI dan Rekapitalisasi Perbankan;
c) Sebagian setoran BPPN dari asset-recovery digunakan untuk APBN selain untuk melunasi utang/obligasi rekap.
3. Pembiayaan defisit APBN merupakan keputusan politik antara Pemerintah dan DPR-RI antara lain untuk:
a) Menjaga stimulus fiskal melalui misalnya pembangunan infrastruktur, pertanian dan energi,dan proyek padat karya;
b) Pengembangan peningkatan kesejahteraan masyarakat misalnya PNPM, BOS, Jamkesmas,Raskin, PKH, Subsidi;
c) Mendukung pemulihan dunia usaha termasuk misalnya insentif pajak;
d) Mempertahankan anggaran pendidikan 20%;
e) Peningkatan anggaran Alat Utama Sistem Persenjataan (Alutsista);Melanjutkan reformasi birokrasi.
4. Akses terhadap pinjaman luar negeri dengan persyaratan sangat lunak dari lembaga keuangan multilateral bagi Indonesia dibatasi oleh:
a) Status Indonesia yang tidak lagi tergolong sebagai low income country;
b) Batas maksimum pinjaman yang dapat disalurkan ke suatu negara (country limit).

III. Jenis-jenis Utang
Pinjaman terdiri dari pinjaman luar negeri dan pinjaman dalam negeri :
1. Pinjaman Luar Negeri.
World Bank, Asian Development Bank, Islamic Development Bank dan kreditor bilateral (Jepang, Jerman, Perancis dll), serta Kredit Ekspor.
a) Pinjaman Program :
Untuk budget support dan pencairannya dikaitkan dengan pemenuhan Policy Matrix di bidang kegiatan untuk mencapai MDGs (pengentasan kemiskinan, pendidikan, pemberantasan korupsi), pemberdayaan masyarakat, policy terkait dengan climate change dan infrastruktur.
b) Pinjaman proyek :
Untuk pembiayaan proyek infrastruktur di berbagai sektor (perhubungan, energi, dll); proyek-proyek dalam rangka pengentasan kemiskinan (PNPM).
2. Pinjaman Dalam Negeri :
a) Peraturan Pemerintah (PP) No. 54 Tahun 2008 Tentang Tata Cara Pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri oleh Pemerintah ;
b) Berasal dari Badan Usaha Milik Negara (BUMN); Pemerintah Daerah,dan Perusahaan Daerah;
c) Untuk membiayai kegiatan dalam rangka pemberdayaan industri dalam negeri dan pembangunan infrastruktur untuk pelayanan umum; kegiatan investasi yang menghasilkan penerimaan.
Surat Berharga Negara (SBN) dalam Rupiah dan valuta asing, tradable & non-tradable, fixed & variable :
1. Surat Utang Negara (SUN)
a) Surat Perbendaharaan Negara (SPN/T-Bills): SUN jangka pendek (s.d. 12bln);
b) Obligasi Negara (> 1 thn);
• Coupon Bond
• Zero coupon
2. Surat Berharga Syariah Negara (SBSN)/Sukuk Negara dalam Rupiah dan valuta asing dengan berbagai struktur, misalnya Ijarah, Musyarakah, Istisna dll
a) SBSN jangka pendek (Islamic T-Bills); SBSN Ritail (Sukri);
b) SBSN jangka panjang (IFR/Ijarah Fixed Rate; Global Sukuk; SDHI/Sukuk Dana Haji Indonesia).
IV. Kebijakan Pengelolaan Utang
Tujuan umum pengelolaan utang negara dapat dibagi per periode waktu yaitu:
1. Tujuan jangka panjang :
a) Mengamankan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang dengan biaya minimal pada tingkat risiko terkendali, sehingga kesinambungan fiskal dapat terpelihara.
b) Mendukung upaya untuk menciptakan pasar Surat Berharga Negara (SBN) yang dalam, aktif dan likuid.
2. Tujuan jangka pendek
Memastikan tersedianya dana untuk menutup defisit dan pembayaran kewajiban pokok utang secara tepat waktu dan efisien. Dalam mencapai tujuan tersebut, diperlukan panduan dalam pengelolaan utang yang diwujudkan melalui penyusunan strategi pengelolaan utang, baik jangka panjang maupun jangka pendek.
A. Penyusunan strategi pengelolaan utang negara bertujuan untuk :
a) memberikan pedoman umum kepada setiap unit/lembaga/otoritas yang terkait dengan pengelolaan utang agar proses pengambilan keputusan merefleksikan keselarasan antar kebijakan pengelolaan utang, fiskal, moneter dan pengembangan pasar keuangan;
b) memberikan keyakinan kepada semua pihak yang berkepentingan dengan penyelenggaraan keuangan negara bahwa utang Pemerintah akan dikelola secara baik dan bertanggung jawab melalui suatu proses pengelolaan utang yang transparan dan akuntabel;
c) memfasilitasi penyusunan indikator kinerja utama (KPI/Key Performance Indicator) unit pengelola utang;
d) menerapkan praktek pengelolaan utang yang lazim di seluruh dunia untuk mencapai pengelolaan utang yang baik (sound debt management).
Untuk mengoptimalkan pelaksanaan strategi pengelolaan utang dalam mendukung pengelolaan keuangan negara diperlukan upaya lanjutan sebagai berikut:
1. Optimalisasi pelaksanaan pengelolaan kas dan pengelolaan utang yang antara lain dapat di lakukan dengan membentuk tim asistensi dalam treasury management dan pemantauan kondisi pasar keuangan.
2. Meningkatkan kerjasama dalam pengelolaan kas, antara DJPB, DJA, dan DJPU dalam kaitannya dengan proses bisnis yang mencakup pengelolaan fiskal, penerimaan dan pengeluaran negara serta penerbitan/pengadaan utang baru.
3. Pengelolaan kewajiban kontinjensi yang meliputi kegiatan monitoring risiko dan eksekusinya dilakukan oleh unit pengelola utang, sedangkan penyusunan kebijakannya dilakukan oleh BKF.
4. Melakukan reformulasi kebijakan penyusunan anggaran dengan mengkaji ulang siklus anggaran saat ini secara lebih komprehensif untuk meningkatkan penerimaan dan mengoptimalkan belanja negara sehingga besaran tambahan utang menjadi lebih terkendali.
5. Meningkatkan peran unit pengelola utang dalam Investor Relations Unit agar dapat meningkatkan jumlah dan mengoptimalkan peran investor, mengoptimalkan diseminasi informasi dan komunikasi dengan stakeholders, serta meningkatkan kontribusi pengelolaan utang dalam peningkatan credit rating dan/atau penurunan country risk clasification.
6. Melakukan pengkajian instrumen RUF (revolving underwriting facility), NIF (note issuance facilities), dan FRCD (floating rate certificate deposit) untuk melengkapi pengembangan instrumen utang dan meminimalkan biaya pengelolaan utang.
7. Mengoptimalkan penerapan crisis management protocol termasuk didalamnya review secara berkala terhadap indikator dan kebijakan yang ditetapkan sebagai respon terhadap perkembangan pasar keuangan.
8. Penyusunan road map pengendalian utang yang diarahkan untuk mencapai kemandirian keuangan negara, termasuk upaya untuk menjadi penyedia fasilitas pinjaman baik dalam skala lokal, regional maupun internasional.
Hingga akhir Agustus 2012, utang pemerintah Indonesia telah mencapai angka Rp1.957,20 trilyun. Berarti di awal semester kedua tahun 2012 utang pemerintah bertambah sebesar Rp153,71 trilyun dari jumlah utang tahun 2011 yakni Rp1.803,49 trilyun. Sedangkan dalam sepuluh tahun terakhir, utang pemerintah bertambah Rp725,16 trilyun.
Meski jumah utang terus bertambah, pemerintah nampaknya tidak terlalu mengkhawatirkan perkembangan tersebut. Pemerintah berpijak pada ukuran rasio utang terhadap PDB (Produk Domestik Bruto) yang terus mengalami penurunan dari 89% pada tahun 2000, turun menjadi 24% pada tahun 2011. Padahal rasio utang terhadap PDB bukanlah ukuran mutlak yang menggambarkan masalah utang negara.
Merupakan sebuah malapetaka jika jumlah dan beban utang pemerintah dianggap aman sehingga sinyal-sinyal bahaya utang diabaikan. Ingatlah sebelum krisis moneter yang terjadi pada tahun 1998, pemerintah juga mengabaikan peringatan para pengamat ekonomi. Pemerintah justru percaya dengan puji-pujian terhadap kinerja ekonomi nasional dari Bank Dunia.
Namun apa yang terjadi? Tidak lama setelah pujian Bank Dunia, perekonomian Indonesia ikut terseret krisis mata uang Thailand, Bath. Mengapa krisis Bath dapat menyeret rupiah?
Tentu saja, terseretnya rupiah yang membuat sistem moneter Indonesia tak berdaya bukanlah disebabkan oleh jatuhnya mata uang Thailand. Faktor perekonomian yang dibangun dari ketergantungan pada utanglah yang menjadi penyebab utama.

Sumber:
http://bisniskeuangan.kompas.com/read/2011/06/16/09365714/Naik.Utang.RI.Capai.Rp.1.804.triliun
http://www.dmo.or.id
1. Statistik Utang Luar Negeri Indonesia Mei 2011
2. Buku Saku Perkembangan Utang Negara Edisi Juni 2011
3. Buku Strategi Pengelolaan Utang 2010-2014
Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Kementerian Republik Indonesia
http://kampungtki.com/baca/19142
http://www.kompas.com
http://translate.googleusercontent.com/translate_c?hl=id&prev=/search%3Fq%3Dindonesia%2Bdan%2Badb%26hl%3Did%26client%3Dfirefox-a%26hs%3DBKC%26rls%3Dorg.mozilla:en-GB:official%26prmd%3Divns&rurl=translate.google.co.id&sl=en&u=http://www.adb.org/Documents/Fact_Sheets/INO.pdf&usg=ALkJrhgOpJRVtoKPm9ikuxEulgBD3FQVlA
http://www.id.emb-japan.go.jp/birelEco_id.html (Kedutaan Besar Jepang di Indonesia)
m.detik.com/read/2011/07/19/131336/162484282/4/gawat-utang-pemerintah-naik-lagi-jadi-rp-17239-triliun
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/EASTASIAPACIFICEXT/INDONESIAINBAHASAEXTN/0,,contentMDK:21915901~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:447244,00.html
http://jurnal-ekonomi.org/tingginya-hasrat-berutang-pemerintah/